尊重劳动价值 彰显人本色彩  
                劳动和社会保障部法制司有关人士解读《劳动保障监察条例》



解读一：《劳动保障监察条例》意义在于为劳动者提供了维权武器

    （一）为维护广大劳动者合法权益提供了有力的法律武器。对于一些用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章，侵犯劳动者特别是近年来侵害农民工合法权益比较突出的问题，劳动保障行政部门以往由于缺乏有效的法律依据，不能及时有效地制止和查处。制定《劳动保障监察条例》（以下简称《条例》的宗旨就在于有效地保护广大劳动者的合法权益，《条例》的颁布实施是贯彻落实“三个代表”重要思想，实践执政为民的具体体现。

    （二）有利于推进各级劳动保障行政部门依法行政。《条例》的颁布实施进一步规范了劳动保障监察执法行为，对劳动保障监察的范围、原则、主体、内容、程序及监察机构和监察员的职责、权利和义务等都做出了明确规定，并对监察机构和监察员的违法行为规定了相应的法律责任。体现了依法行政所要求的行政执法职权法定、主体法定、程序法定等基本原则，以确保国家劳动保障监察权正确行使并得到有效监督。

    （三）进一步完善了我国劳动保障法律体系。《条例》是劳动保障执法方面的专门法规，是有关工时制度、职业培训、社会保险等其他方面劳动保障法律法规有效实施的重要保证。《条例》丰富了劳动保障法制建设的内容，是劳动保障法制建设的重要成果。

    （四）有利于促进劳动关系的和谐与经济社会的发展。监察执法是劳动保障行政部门调整用人单位和劳动者之间劳动关系的手段之一，能够有效预防和减少违法案件的发生，在全社会营造良好的法治环境，从而也促进了经济社会协调和可持续发展。



解读二：强调合法、公开、公正、高效、便民的基本原则

    （一）重在保护劳动者权益的原则。《条例》规定，任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉，以及劳动保障行政部门有责任审查用人单位报送的劳动用工材料，并建立用人单位的守法诚信档案，对用人单位的违法行为给予相应的处罚等。当然，这个原则并不意味不保护用人单位的合法权益，劳动保障监察对违法的用人单位进行查处，实际上是为依法用工的用人单位创造了公平竞争的环境。《条例》同时也规定了在实施监察时保障用人单位权利的条款。

    （二）合法原则。劳动保障监察执法工作遵守合法原则尤为重要。具体要求：一是监察执法主体及权限必须符合条例规定，违反规定的主体或超越权限实施监察都是无效的。二是实施监察必须正确适用《条例》及有关法律、法规或者规章，适用法律错误将会构成实体上的违法。三是监察执法程序必须符合法律规定，《条例》对实施监察的程序作了明确规定，在需要给予行政处罚时，还必须遵循《行政处罚法》的程序规定，违反这些程序规定，就构成程序违法。实体违法与程序违法都将导致劳动保障监察执法行为无效。

    （三）公开原则。公开原则要求劳动保障监察执法活动除法律有特殊规定外，应当向社会公开。其本质是对公众知情权、参与权与监督权的保护，是接受人民群众监督的具体表现形式。基本要求：一是劳动保障监察依据的法律、法规或者规章都应当公布，未经公布不得作为监察执法依据。二是劳动保障监察的职责及内容公开，《条例》明确规定了监察的职责和检查的具体事项，同时，监察机构的举报、投诉电话、地址等也都应向社会公开。三是监察执法的程序和调查时限要公开，包括受理投诉、调查取证、听取当事人陈述和申辩、举行听证会、做出行政处理或处罚决定等。

    （四）公正原则。在履行职责时，不仅在实体上和程序上都要合法，还要注意权利与义务、个人利益与国家利益、集体利益之间的平衡。一是在实施监察时应当平等地对待所有行政相对人，不能因地域、性质不同而对行政相对人采取不同的标准。二是合理行使自由裁量权。严格按照违法情节和损害后果等因素确定具体罚款数额。此外，《条例》中还规定了对违法案件的调查制度，劳动保障监察实行回避制度等，都体现了公正原则。

    （五）高效、便民原则。根据这个原则，劳动保障监察机构和人员应做到：一是向社会公布举报、投诉电话和监察机构地址，设立举报、投诉信箱，派专人负责接待来人来电举报、投诉，有条件的地方还试行网上举报、投诉。二是对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或设区的市级劳动保障行政部门管辖。三是建立企业守法诚信档案，并与税务、工商机关共享信息。四是在办公场所公示监察员名单、监察依据的法律法规、监察程序及监督电话等。五是严格在《条例》规定的时限内完成监察事项。

    （六）教育与处罚相结合原则。一是要求行政机关端正处罚思想，不得以罚代管理、以罚代教，更不得为个人和小团体利益以处罚牟取私利。二是不能只教育不处罚。对发现用人单位存在违法行为，应予处罚的，也要告知违法者违法行为和处罚的法律依据；对符合《行政处罚法》第27条规定的情况，可以依法从轻或减轻处罚，体现处罚与教育的有机结合。对违法情节恶劣，侵犯劳动者权益严重的情形要加大处罚力度，增加违法者的违法成本，起到警示作用。

    （七）保障行政相对人权利原则。《条例》根据《行政处罚法》的有关规定，明确规定：劳动保障行政部门对劳动保障违法行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取行政相对人的陈述和申辩；对依法需要听证的事项，必须依法告知行政相对人有权提出听证；作出行政处罚决定或者行政处理决定后，应当告知行政相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。劳动保障行政部门和劳动保障监察员违法行使职权，侵犯用人单位、个人合法权益造成损害的，依法承担赔偿责任。

   （八）监察执法与社会监督相结合的原则。要加强工会、妇联、共青团等组织的监督，充分发挥这些组织中劳动保障法律监督员的法律监督作用；要加强新闻监督，对违反劳动保障法律法规、严重侵害劳动者合法权益的用人单位和有关组织予以曝光，积极宣传全面落实法律规定、维护职工权益的典型单位，营造守法光荣、违法可耻的社会氛围；要发挥群众监督作用，建立健全举报制度。



解读三：规定了劳动保障监察的职责和内容；规定了劳动保障监察员的任职资格；规定了劳动保障监察程序；规定了违反劳动保障法律行为的法律责任

   （一）明确了劳动保障监察的适用范围。《条例》根据《劳动法》和有关劳动保障行政法规的规定，明确规定，对企业和个体工商户进行劳动保障监察，适用本条例；对职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构进行劳动保障监察，依照本条例执行；根据目前医疗保险等社会保险项目管理工作实际情况，《条例》还规定了国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况，由劳动保障行政部门根据其职责，依照本条例实施劳动保障监察。同时，《条例》规定，对无营业执照或者已被依法吊销营业执照，有劳动用工行为的，由劳动保障行政部门依照本条例实施劳动保障监察，并及时通报工商行政管理部门予以查处取缔。

    （二）明确了劳动保障监察执法主体和监察员资格制度。《条例》明确规定：国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。因此根据依法行政要求的主体法定原则，劳动保障行政部门是劳动保障监察主体，必须依法发行监察职责，否则就要承担相应的法律责任。同时，《条例》还规定，县、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织具体实施劳动保障监察工作。另外，虽然《条例》未明确规定省级劳动保障行政部门是否可以委托，但省级劳动保障行政部门可以根据工作需要，依据《行政处罚法》、《劳动行政处罚若干规定》的有关规定，委托省级劳动保障监察机构实施劳动保障监察。

    《条例》适应依法行政对行政执法人员的要求，对监察员的资格做了相应规定，即劳动保障行政部门和受委托实施劳动保障监察的组织中的监察员应当经过相应的考核或者考试录用。

    （三）明确了劳动保障监察职责与监察事项。为了切实保护劳动者的合法权益，《条例》规定了劳动保障行政部门实施劳动保障监察应当履行的4项职责：（1）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；（2）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；（3）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；（4）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章行为。              

    条例还规定了9项具体的劳动保障监察事项：（1）用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；（2）用人单位与劳动者订立劳动合同的情况；（3）用人单位遵守禁止使用童工规定的情况；（4）用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；（5）用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况；（6）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；（7）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；（8）职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定的规定的情况；（9）法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。

    （四）规范了劳动保障监察程序。根据《行政处罚法》的有关规定，《条例》规定：对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。

   《条例》明确规定了劳动保障行政部门在实施劳动保障监察时有权采取的措施：（1）进入用人单位的劳动场所进行检查；（2）就调查、检查事项询问有关人员；（3）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；（4）采取记录、录音、录像、照像和复制等方式收集有关情况和资料；（5）委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计；（6）法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。

    《条例》还规定了劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日等具体程序规定。

    （五）规定了违反劳动保障法律行为的法律责任。《条例》根据《劳动法》等有关法律、行政法规的规定，对用人单位违反工作时间、女职工和未成年工保护、订立劳动合同、工资支付规定以及阻挠劳动保障监察、阻挠劳动者组建工会等违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，规定了相应的法律责任。



解读四：地方各级人民政府要加强劳动保障监察工作

    《条例》规定，县级以上地方各级人民政府应当加强劳动保障监察工作。劳动保障监察所需经费列入本级财政预算。县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。因此，贯彻落实《条例》也是地方各级人民政府的重要职责。各级地方政府要加强对劳动保障监察工作的领导，组织、协调编制、财政、公安、工商、建设等有关部门协助劳动保障行政部门开展劳动保障监察工作，确保《条例》规定实施到位。



解读五：明确劳动保障监察管辖权

    （一）地域管辖。是指同级劳动保障行政部门在行使劳动保障监察权上的横向权限划分。《条例》规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或设区的市级劳动保障行政部门管辖。”这里要明确两层含义：第一，劳动保障监察主要由县级、设区的市级劳动保障行政部门管辖。第二，由用人单位用工所在地的劳动保障行政部门管辖。即用人单位在哪个行政区域用工，就由该行政区域的劳动保障行政部门实施监察管辖。

     （二）级别管辖。是指不同级别的劳动保障行政部门实施劳动保障监察的分工和权限划分，是一种纵向划分。《条例》规定，省、自治区、直辖市人民政府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法。这是对包括级别管辖在内的监察管辖的全面授权规定。

    （三）指定管辖。为了妥善处理管辖权的争议，《条例》明确规定，劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的，报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖

    （四）移送管辖。《条例》规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，应作出处理，如果发现违法案件不属于劳动保障监察范围的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关。



解读六：建立用人单位劳动保障守法诚信档案

    为推动各类企业逐步建立依法自我规范、自我约束、自我激励、自我发展的劳动保障管理模式，树立企业诚实守信的社会形象，为经济发展和社会稳定创造良好的法制环境，《条例》规定“劳动保障行政部门应当建立用人单位劳动保障守法诚信档案”。相应地要建立起用人单位劳动保障诚信制度。同时，为了促进各类企业提高遵守劳动保障法律的诚信度，发动社会各界对企业守法行为进行监督，《条例》还明确规定，“用人单位有重大劳动保障违法行为的，由有关的劳动保障行政部门向社会公布”。通过媒体曝光，警示不法企业遵守劳动保障法律，改善企业形象。



解读七：规定了对违法行为的举报、投诉渠道

    《条例》与以往的规定相比，明确区分了举报和投诉两种情况。这样区分主要是更加明确劳动保障行政部门在处理举报和投诉时的不同职责：对举报用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报人，劳动保障行政部门要为其保密，并对为查处重大违法行为提供主要线索和证据的举报人，给予奖励；对劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的投诉，劳动保障行政部门应及时进行审查，依法履行保护其劳动保障权利的职责。

    《条例》依据《劳动法》、《行政处罚法》等法律法规规定，明确了对以下两种情况的投诉，劳动保障行政部门不予受理：一是劳动保障违法行为在两年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。二是对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门不予受理，并告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。同时，《条例》规定劳动者与用人单位就赔偿发生争议的，依照国家有关劳动争议处理的规定处理。因此对此类投诉属于应当通过劳动争议处理程序解决的事项，根据《条例》规定劳动保障行政部门不予受理。